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刁琳琳:把握區域協調發展戰略新要求 深入推動京津冀協同發展

刁琳琳 圖片01

刁琳琳 中共北京市委黨校(北京行政學院)經濟學部 教授

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區域發展不平衡有經濟規律作用的因素,但區域差距過大也是個需要重視的政治問題。區域協調發展不是平均發展、同構發展,而是優勢互補的差別化協調發展。這也告訴我們,協調發展的本質是處理好均衡發展和非均衡發展的關系。

一、把握“時與勢”,科學理解京津冀協同發展的時代內涵

(一)如何從區域協調發展戰略布局中深化對京津冀協同發展頂層設計的再認識

1. 為何提升為重大國家戰略

推動京津冀協同發展,是黨中央、國務院在新的歷史條件下作出的重大決策部署,是習近平總書記親自謀劃、親自指導、親自推動的重大國家戰略。2014年2月26日,習近平總書記在北京主持召開京津冀協同發展座談會上發表重要講話,他指出,實現京津冀協同發展,是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要,是探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板的需要,是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要,是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要,是一個重大國家戰略,要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進,加快走出一條科學持續的協同發展路子來。

(1)京畿之地,國之重器

明成祖朱棣有過這樣一段描述:“燕環滄海以為池,擁太行以為險,枕居庸而居中制外,襟河濟而舉重以馭輕,東西貢道來萬國之朝宗,西北諸關壯九邊之雉堞,萬年強御,百世治安。”這說明區域地位重要、作用特殊,無論轉型發展還是創新示范都具有優先性、緊迫性、直效性,都會牽一發而動全身,所以,一定要體現大國首都地區應有的表率作用,要打造體制機制創新的高地。

(2)統籌謀劃,重構區域發展的格局

在黨的十八大以前,我國區域發展戰略分為三個階段:

第一階段:1949-1978年,實施區域均衡發展戰略。主要是通過計劃手段配置資源,工業布局由沿海向內陸推進,比如“三線建設”,內陸項目占三分之二。這一階段,我國經濟增速較慢。

第二階段:1979-1998年,實施區域非均衡(梯度)發展戰略。主要是由計劃經濟向市場經濟轉型,鼓勵沿海地區率先發展,搞經濟特區、沿海開放城市。這一階段,我國經濟加速增長。

第三階段:1999-2012年,實施區域協調發展戰略。比如,1999年提出西部大開發,2003年提出振興東北老工業基地,2005年提出中部地區崛起,2010年提出主體功能區戰略等。這一階段,我國經濟快速增長。

在區域協調發展中,四大板塊發展總體戰略是梯次分布格局,這為我國產業活動騰轉挪移提供了廣闊空間。

黨的十八大以后,新區域協調發展空間格局進一步拓展,通過全方位、深層次的區域協調發展戰略推動經濟高質量發展,同時兼顧協調發展與增長極建設。比如,“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展等。大家會發現這種區域發展戰略的層級越來越豐富了,是一種全方位、深層次、精準化的發展戰略。

2015年9月,國務院批復同意《環渤海地區合作發展綱要》。這對于加快環渤海地區合作發展,推進實施“一帶一路”、京津冀協同發展等國家重大戰略和區域發展總體戰略具有重要意義。

2. 為何要打造新的首都經濟圈

紐約大都會區、大倫敦地區的發展歷史告訴我們,城市的發展要有腹地的支持,要形成超越首都功能和范圍的經濟圈。黨的十九大報告明確闡述了京津冀協同發展的戰略思路,提出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協同發展,高起點規劃、高標準建設雄安新區”。疏解北京非首都功能,不能僅在現行的行政區劃內想招出招,必須自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式,納入京津冀和環渤海經濟區的戰略空間加以考量。

3. 為何要做頂層設計

一個原因,就是為了解決三地定位紛爭,協調三地利益關系問題。

4. 緣何北京的問題令人揪心

2014年2月25日至26日,習近平總書記在北京考察工作時提出了京津冀協同發展重大戰略。他指出,北京是我國的首都,北京城市建設管理在不斷取得成績的同時,也面臨很多令人揪心的問題,主要表現在集聚了過多的人口和功能,經濟社會各要素處于“緊平衡狀態”。

習近平總書記指出,表面看,北京的問題是人口過多帶來的,其實深層次上是功能太多帶來的。要堅持和強化首都核心功能,調整和弱化不適宜首都的功能,把一些功能轉移到河北、天津去,這就是大禹治水的道理。

(二)區域發展不平衡問題的體現

2015年4月30日,中共中央政治局召開會議,分析研究當前經濟形勢和經濟工作,審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。《綱要》指出,京津冀區域功能布局不夠合理,城鎮體系結構失衡,京津兩極過于“肥胖”,周邊中小城市過于“瘦弱”,區域發展差距懸殊,特別是河北與京津兩市發展水平差距較大,公共服務水平落差明顯。

(三)制約區域協同的體制機制難題

這些難題都是歷史遺留問題。

(四)如何破解區域發展的不平衡

第一,京津冀協同發展是一個大戰略,“三地”應作為一個整體,不要搞“三地”規劃的“大拼盤”、不要搞“多中心”。在京津冀協同發展中,北京處于核心地位,天津、河北要服從、服務于北京。

第二,要加大改革力度,破解深層次領域矛盾,打破體制機制壁壘,率先突破交通一體化、生態環保聯動、產業對接協作三大領域。

第三,要突出創新驅動,打造協同創新共同體;“三地”發展差距大,不能搞“齊步走”、平面推進,要分階段、搞試點。

這些年來,京津冀協同發展的“成績單”很亮眼,在交通一體化、生態環保聯動、產業對接協作、基本公共服務均等化等領域取得了重大突破。

這里,我想說一說京津冀協同發展的頂層設計,就是以《京津冀協同發展規劃綱要》為統領,基本形成了目標一致、層次明確、互相銜接的規劃體系。比如,《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》,這是全國首個跨省級行政區“十三五”規劃;《河北雄安新區總體規劃(2018-2035年)》《河北雄安新區規劃綱要》《北京城市總體規劃(2016-2035年)》;京津冀產業、交通、科技、生態環保等12個專項規劃;北京新機場臨空經濟區、京冀交界地區規劃建設管理指導意見、《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》;《北京加強全國科技創新中心建設總體方案》;天津市、河北省分別制定了落實各自功能定位的規劃方案;等等。

在《京津冀協同規劃綱要》中,京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。

我想說一說城市群將成為中國城鎮化的主體形態選擇。大家知道,城市群形成分為強核、外溢、布網、整合、耦合等階段。同時,人口密度分布會成為主導城市發展的決定性因素之一。從人口分布與人口密度來看,未來中國將有7至8個人口規模超過1億人、半徑在300公里左右的城市群區域。需要指出的是,我國單個城市的規劃原理、規劃方法、規劃體系都很成熟了,但是,城市群的卻尚未成熟。

這里,我想提兩點需要注意的事項,一是城市群的形成需要產業一體化的基礎,不能定時間表;二是國外特大城市都市圈的經驗證據表明,最佳輻射半徑是30公里。

下面,我說一說京津冀三地的定位。在《京津冀協同規劃綱要》中,京津冀三地功能定位分別為,北京市是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”;天津市是“全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區”;河北省是“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”。

可見,京津冀協同發展戰略定位是功能互補、錯位發展、相輔相成。

責任編輯:吳自強校對:楊雪最后修改:
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